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Kriegsdienst verweigern

Bundeswehr der Zukunft

Von Dieter S. Lutz*


* Prof. Dr. Dieter S. Lutz ist Direktor des Instituts für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg-IFSH. Der vorliegende Text wurde stark gekürzt am 11. April 2002 auf der Dokumentationsseite der Frankfurter Rundschau veröffentlicht.


Bundeswehr und Wehrpflicht als Verfassungsprobleme

(…) Bundeswehr und Wehrpflicht (sind) im Zuge der Verfassungsnovellen von 1954 und 1956 lediglich als "Kann-Bestimmungen" im Grundgesetz verankert worden. Dies wird insbesondere bei Art. 12a Abs. 1 GG deutlich ("Männer können … verpflichtet werden"). Dies gilt aber auch für Art. 87a Abs. 1 GG: "Der Bund stellt Streitkräfte zur Verteidigung auf". Mit dieser - nicht im Imperativ formulierten Aussage - wollte der Verfassungsgeber klarstel-len, dass ausschließlich dem Bund das Recht zusteht, Streitkräfte zur Verteidi-gung aufzustellen (Exekutivkompetenz); es gibt auf diesem Gebiet keine Zuständigkeit der Länder. Art. 87a Abs. 1 GG ist deshalb auch nicht zufällig in Kapitel VIII des Grundgesetzes mit der Überschrift "Die Ausführung der Bundesgesetze und die Bundesverwaltung" verankert. Die Norm stellt vielmehr - verfassungssystematisch zutreffend - die Kompetenzergänzung zu Art. 73 Nr. 1 GG dar, wonach auch die ausschließliche Zuständigkeit der Gesetzgebung für das Verteidigungswesen dem Bund zukommt.

Vorschriften für Zuständigkeiten bzw. für Abgrenzungen von Zuständigkeiten, wie sie sich aus dem Wortlaut des Art. 87a Abs. 1 Satz 1 GG und Art. 73 Abs. 1 GG ergeben, enthalten lediglich eine Befugnis - etwa zur Gesetzgebung -, nicht aber eine Verpflichtung. Die Notwendigkeit solcher Zuständigkeitszuweisungen an den Bund ergibt sich aus den Grundgesetznormen Art. 30 und Art. 70. Diese beiden Normen weisen die "Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben" den Ländern zu, falls nicht das Grundgesetz "eine andere Reglung trifft oder zulässt". Zwar hat jede Zuständigkeitsabgrenzung auch eine gewisse materiell-rechtliche Wirkung: Wird zum Beispiel von "Wehrpflicht" gesprochen, so darf damit davon ausgegangen werden, dass eine Pflicht zur Ableistung des Wehrdienstes nach der Verfassung "zulässig" ist - mehr aber auch nicht! Bloße Kompetenzräume, also von der Verfassung eröffnete Handlungsmöglichkeiten, können auch gesetzesfrei und unausgefüllt bleiben.

Stellt aber Art. 87 Abs. 1 GG ausschließlich die Regelung der Zuständigkeit (Exekutivkompetenz) dar, so begründet diese Norm eine bloße Ermächtigung an den Bund, nicht jedoch eine Pflicht (Verfassungsauftrag), schon gar nicht ein "Grundrecht des Staates", dem notwendigerweise die Wehrpflicht mit dem Charakter einer "Grundpflicht" gegenüberstehen müsste.

Diese Schlussfolgerung aus der Exegese von Art. 87a Abs. 1 GG wird bestätigt durch den Wortlaut von Art. 12a Abs. 1 GG selbst, ferner durch die systematische Stellung dieser Norm im Gefüge des Grundgesetzes sowie durch die historischen Motive des Parlamentarischen Rates bzw. durch die Entstehungsgeschichte der Wehrpflichtnorm im Rahmen des Grundgesetzes und seiner Novellierungen. Nochmals: Folgt man dem Wortlaut von Art. 12a Abs. 1 GG, so "können" Männer zum Wehrdienst verpflichtet werden. Diese Norm erklärt somit die Wehrpflicht, d.h. eine öffentliche Dienstpflicht gemäß dem Grundgesetz der Bundesrepublik für zulässig. Einen Imperativ setzt sie jedoch nicht. Art. 12a Abs. 1 GG ist dem Wortlaut nach ebenfalls eine "Kann-Vorschrift", nicht jedoch eine "Muss-Vorschrift". Die Wehrpflicht des Grundgesetzes besitzt somit keinesfalls den Charakter einer "Grundpflicht"; sie ist vielmehr "lediglich" eine Rechtspflicht, die erst durch die politischen Entscheidungsträger mit Leben gefüllt wird.

Im übrigen ergibt sich auch aus Wortlaut und Stellung des Art. 12a GG (Wehrpflicht und andere Dienstverpflichtungen) nichts anderes als die Feststellung des bloßen Ermächtigungscharakters dieser Norm ("können verpflichtet werden") sowie die rechtslogisch und gesetzessystematisch zutreffende Verankerung ihrer Aussage: dass nämlich die Wehrpflicht eine klare Ausnahme von der grundsätzlichen Berufs- und Arbeitsfreiheit nach Art. 12 GG darstellt. In Art. 12 Abs. 1 GG heißt es nämlich: "Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen." Bestätigt und ergänzt wird diese verfassungsrechtliche Norm durch das Völkerrecht, insbesondere in den Übereinkommen Nr. 29 und Nr. 105 der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO). Im Übereinkommen Nr. 29 der ILO über Zwangs- und Pflichtarbeit vom 28. Juni 1930 verpflichten sich die ratifizierenden Staaten, "den Gebrauch der Zwangs- und Pflichtarbeit in allen ihren Formen möglichst bald zu beseitigen". Das Übereinkommen Nr. 105 der ILO über die Abschaffung der Zwangsarbeit vom 25. Juni 1957 verbietet darüber hinaus ausdrücklich eine auf wirtschaftlichen Gründen basierenden Dienstpflicht ("Zwangs- oder Pflichtarbeit … als Methode der Rekrutierung und Verwendung von Arbeitskräften für Zwecke der wirtschaftlichen Entwicklung").

Ist es aber richtig, dass die Wehrpflicht als eine in die Verfassung aufgenommene Ausnahme von der grundsätzlichen Berufs- und Arbeitsfreiheit des Art. 12 GG anzusehen ist, so findet die verfassungsrechtlich zulässige Inanspruchnahme der Pflicht durch den Staat dann ihre Grenzen, wenn die Gründe für die Ausnahme entfallen, d.h. wenn die Inanspruchnahme der Wehrpflicht durch den Staat nicht mehr erforderlich ist. Die Gründe für die Existenz der Bundeswehr, für ihren Umfang und ihre Struktur sind aber sicherheits- und wehrpolitischer Natur. Präziser noch: Die Rechtfertigung für die Inanspruchnahme der Wehrpflicht durch den Staat unter Einschränkung der Grundrechte aus Art. 12 GG ergibt sich allein aus der Notwendigkeit einer (effektiven) Landesverteidigung. Dem damaligen Bundespräsident Roman Herzog, zuvor Präsident des Bundesverfassungsgerichtes, ist deshalb uneingeschränkt zuzustimmen, wenn er aus Anlass des 40jährigen Bestehens der Bundeswehr die Frage aufwarf: "Wozu überhaupt Wehrpflicht?", um dann zu erklären: "Die vielfältigen Vorteile für Staat und Streitkräfte reichen aber meines Erachtens nicht als Begründung aus, ebenso wenig wie wolkige Rufe nach mehr Pflichtgefühl der jungen Leute. Die Wehrpflicht ist ein so tiefer Eingriff in die individuelle Freiheit des jungen Bürgers, dass ihn der demokratische Rechtsstaat nur fordern darf, wenn es die äußere Sicherheit des Staates wirklich gebietet. Sie ist also kein allgemeingültiges ewiges Prinzip, sondern sie ist auch abhängig von der konkreten Sicherheitslage. Ihre Beibehaltung, Aussetzung oder Abschaffung und ebenso die Dauer des Grundwehrdienstes müssen sicherheitspolitisch begründet werden können. … Es ist vor allem die Landes- und Bündnisverteidigung und nicht die Beteiligung an internationalen Missionen, die Umfang und Struktur der Bundeswehr und die Beibehaltung der Wehrpflicht rechtfertigen."

Ist die Fortführung der Wehrpflicht verfassungswidrig? Ist sie Unrecht?

Spätestens mit der veränderten wehrpolitischen Lage zu Beginn des 21. Jahrhunderts ist also auch die Begründung für die Wehrpflicht als unabdingbare "Ausnahme" von den im Grundgesetz verankerten Freiheitsrechten entfallen. Ist somit die gegenwärtige Beibehaltung und Fortführung der Wehrpflicht verfassungswidrig?

Betont werden muss, dass in eine Lagebeurteilung stets politische und auch sub-jektiv gefärbte Einschätzungen und Wertungen mit einfließen. Dies gilt insbesondere für Fragen der Sicherheitspolitik, d.h. für einen politischen Gestaltungsbereich, in dem die Risiken und Gefahren von morgen durch die Prävention von heute entscheidend gemindert, wenn nicht sogar beseitigt werden können. Grundsätzlich muss deshalb der Sicherheitspolitik ein breiter Ermessens- und Entscheidungsspielraum zugestanden werden. Hervorzuheben ist gleichwohl, dass es im vorliegenden Fall nicht um die - im übrigen zulässige - Abschaffung der Bundeswehr geht, sondern um die Veränderung des Charakters der Bundeswehr weg von einer (ohnehin nur noch teilweisen) Wehrpflichtarmee hin zu einer Streitkraft, bestehend aus Freiwilligen bzw. Zeit- und Berufssoldaten. Wie die Lagebeurteilung zeigt, wie aber auch die entsprechenden Umstrukturierungsmaßnahmen bei den Streitkräften der meisten Nachbarn Deutschlands belegen, ist die Beibehaltung der Wehrpflicht keinesfalls mehr sicherheitspolitisch erforderlich.

Mit anderen Worten: Auch wenn sich die Wehrpflicht seit dem Ende des Ost-West-Konfliktes 1989/90 noch wegen des angeführten Ermessensspielraums für Jahre in einer Grauzone des "Noch-Verfassungsgemäßen" bewegen konnte, so wurde doch in dem Maße, in dem sich die sicherheitspolitische Lagebeurteilung über ein Jahrzehnt hinweg Tag für Tag bestätigte, die Verfassungswidrigkeit der Fortführung der Wehrpflicht immer deutlicher erkennbar.

Ohne akademische Verschnörkelung ausgesprochen, heißt das: Es ist Unrecht! Irgendjemand muss das endlich - so viele Jahre nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes - auch einmal deutlich sagen: Es ist Unrecht, junge Menschen - ohne sicherheitspolitische Notwendigkeit - zu einem Zwangsdienst zu verpflichten. Es ist Unrecht, Menschen - zumal, wenn sie jung und im Aufbruch sind - ihrer Grund- und Freiheitsrechte zu berauben, sie aus ihrer Berufs- und Lebenswelt herauszureißen, sie in ihren Hoffnungen und Zukunftsperspektiven einzuschränken, möglicherweise sogar ihren Lebensweg grundlegend zu verändern.

Ist es zu Beginn des 21. Jahrhunderts wirklich falsch, bei der Fortführung der Wehrpflicht an Unrecht zu Lasten der Wehr- und Zivildienstleistenden, viel-leicht sogar an eine temporäre Variante moderner Sklaverei zu denken? Bundes-tag und Regierung wären jedenfalls gut beraten, die Fortführung der Wehrpflicht in Deutschland möglichst rasch auszusetzen..

Die Bundeswehr der Zukunft

Die Wehrpflicht und mit ihr die Bundeswehr in der gegenwärtigen Form sind Relikte längst vergangener Zeiten. Ihre Fortführung ist nur noch ideologisch begründbar ("Demokratie und Wehrpflicht sind Kehrseiten einer Medaille"). Ideologie aber ist der größte Feind von Modernisierung, Leistungsorientierung und Kosteneffizienz. Demokratische Staaten wie Frankreich, Großbritannien oder die USA haben deshalb bereits vor Jahren Grundsatzentscheidungen für die Aufstellung von Freiwilligen- oder Berufsarmeen getroffen. In der deutschen Diskussion - so weit es sie gibt - werden dagegen noch immer die Panzerschlachten der Vergangenheit geführt.

Die Entscheidung für eine Freiwilligenstreitmacht ist längst überfällig. Sie muss unverzüglich getroffen werden. Durch das Aussetzen der Einberufung von Wehrpflichtigen für ein Jahr würden ca. 1,75 Milliarden Euro eingespart. In Kauf genommen werden muss kurzfristig allerdings eine unausgewogene Struktur. Dies ist jedoch allein der Tatsache geschuldet, dass die Chance, Übergänge zu schaffen, seit Jahren verpasst wurde. Unabdingbare, wenngleich schmerzhafte Einschnitte werden aber nicht erträglicher, wenn überfällige Entscheidungen immer wieder und wieder verschoben werden - im Gegenteil.

Wird die Wehrpflicht ausgesetzt, reduziert sich der Bestand der Bundeswehr schlussendlich auf den gegenwärtigen Stand von ca. 200.000 Freiwilligen und Berufssoldaten. Dieser Bestand reicht - rechnerisch betrachtet - für die künftigen Anforderungen an die Bundeswehr aus. Für Deutschland sind es Herausforderungen, Bedrohungen, Gefahren, Risiken, die sich nicht gegen das Land al-lein richten, sondern Deutschland als Mitglied eines Militärbündnisses (konkret: als Mitglied in der Nato und der WEU), künftig vielleicht sogar als Mitglied in einem regionalen System Kollektiver Sicherheit in und für Europa betreffen. In dem Maße aber, in dem die kollektive Sicherheitsleistung eines Militärbündnisses oder eines Systems Kollektiver Sicherheit an die Stelle der nationalen Sicherheitsvorsorge tritt, wird Abrüstung möglich. Darüber hinaus dürften in vielen Konfliktfällen weniger als 100.000 professionelle Soldaten ausreichen, um auch einem erweiterten Aufgabenspektrum gerecht zu werden bzw. um die Normen der Völkergemeinschaft durchzusetzen (vgl. z.B. SFOR in Bosnien oder KFOR im Kosovo). Aber selbst mit Blick auf die traditionelle Aufgabe der Landesverteidigung, die einen (derzeit wohl kaum möglichen) großangelegten Angriff gegen Deutschland mit einschließt, wird sich ein (im traditionellen Sinne) starkes Militärbündnis bzw. eine starke Europäische Sicherheitsgemeinschaft mit multinationalen Streitkräften im Umfang von ca. 2 Millionen Soldaten begnügen können. Die derzeitigen Streitkräftezahlen in und für Europa gehen nicht nur erheblich über dieses Limit hinaus. Vielmehr ist auch kein Staat erkennbar (auch nicht Russland), der - aus welchen Gründen auch immer - einen Krieg gegen Deutschland und seine Verbündeten mit Aussicht auf Erfolg führen könnte. Für Deutschland (und in ähnlicher Weise für alle anderen europäischen Staaten auch) ist damit - endlich - die Chance zur Abrüstung sogar auf Kontingente jenseits eines Modells von 200.000 Soldaten bei einer erheblichen Reduzierung der Wehretats gegeben.

Geht man davon aus, dass Europa künftig eine gemeinsame Außen- und Sicher-heitspolitik betreiben wird, so muss - neben der Abschaffung der überdimensio-nierten Wehrpflichtarmeen - das Konzept der parallelen Aufstellung nationaler Streitkräfte grundsätzlich überdacht werden. Das organisatorische und militäri-sche Strukturgerüst eines eurokollektiven Sicherheitssystems, das modern, leis-tungsstark und gleichwohl schlank sein muss, verlangt neben der zumindest teilweisen Supranationalität der Streitkräfte und der Bildung gemischt-nationaler Kontingente eine verstärkte Arbeitsteilung unter den Mitgliedsstaaten der Nato, der Europäischen Union und gegebenenfalls auch der OSZE. Die arbeitsteilige Spezialisierung und Konzentration der Länder auf jeweils bestimmte Teilstreitkräfte statt wie bisher auf gleichermaßen drei legt Kapazitäten und Ressourcen frei, die im Verbund der Staaten für die qualifizierte und synergetische Ausbildung und Ausstattung der Soldaten einer modernen Armee insgesamt genutzt werden können.

Und last not least: Der zu erwartende Haushaltsmittelbedarf beläuft sich bei ei-ner Freiwilligenarmee von 200.000 Soldaten und Soldatinnen und bei einer angenommenen Investitionsquote von 25 Prozent auf ca. 19.5 Milliarden Euro bei einer Investitionsquote von 30 Prozent auf ca. 21 Milliarden Euro (alle Preisangaben berechnet auf das Jahr 2003). Entgegen öffentlicher Falschmeldungen ist er also erheblich niedriger als der bisherige Ansatz.

Bleibt abschließend anzuführen, dass das Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg (IFSH) im Herbst 1999 vor dem Hintergrund der auch im vorliegenden Beitrag aufgeworfenen Fragen und Überlegungen eine aus ca. 30 Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern, Offizieren und Politikern zusammengesetzte Expertenkommission "Europäische Sicherheit und die Zukunft der Bundeswehr" ins Leben gerufen hat. Ergebnisse der Kommissionsarbeit sind veröffentlicht u.a. in Heft 4/2001 der Vierteljahresschrift für Sicherheit und Frieden (S+F), Nomos Verlag Baden-Baden. Zu den wichtigsten Empfehlungen der Kommission gehören u.a.:
  1. die unverzügliche Aussetzung der allgemeinen Wehrpflicht;
  2. die Einführung eines Anreizsystems für die freiwillige Übernahme von öffentlichen Aufgaben;
  3. die Reduzierung der deutschen Streitkräfte auf 200.000 Soldaten und Soldatinnen;
  4. die vollständige Aufhebung der Unterteilung der Bundeswehr in Teilstreitkräfte;
  5. der konsequente Abbau der Landesverteidigungskräfte und die Optimierung der Fähigkeiten und Strukturen der Bundeswehr auf ihre Eignung zu Kriseneinsätzen im OSZE-Raum;
  6. die Beschränkung des Verteidigungshaushaltes auf ca. 21 Milliarden Euro;
  7. die Verwendung eines Teils der frei werdenden Haushaltsmittel für Instrumente der nicht-militärischen Krisenprävention;
  8. die Reduzierung und Umstrukturierung der Bundeswehr mit einem Bundeskonversionsprogramm unter Berufung eines Bundeskonversionsbeauftragten;
  9. die zeitgemäße Weiterentwicklung und "Europäisierung" der Konzeption der Inneren Führung;
  10. eine nachdrückliche deutsche Initiative zum Aufbau gesamteuropäischer Sicherheitsstrukturen, einschließlich der Überführung aller Einsatzkräfte in multinationale europäische Streitkräftestrukturen.
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Zuletzt geändert: 09.07.2006